“十一五”电力体制改革有三大难点(二)

  3、与市场机制相配套的电价机制尚未建立
    微观经济学认为，正确的价格信号是市场高效运行的基础。我国电力市场建设不完善的原因很多，但是价格机制无法适应市场化的要求是最重要的原因之一。在市场机制下，电价信号应能够反映供需关系、反映资源的稀缺程度，以促进用户节能、促进环保，但目前我国的电价体系、电价联动机制都不健全，电价信号对电力消费和生产的市场引导作用远没有发挥出来。
    首先，从电价体系上看，厂网分开后，中国的电价形成了由上网电价和销售电价两个环节电价组成的体系，没有独立的输配电价，输配电价空间依赖于电网企业的购售电价格差。尽管已经出台了电价改革中有关输配电价的实施办法，但是独立的输配电价体系还远没有形成。 一方面，阻碍了统一开放的电力市场的推进。从国外经验来说，电网公平开放才能促进电力市场的充分竞争，而只有制定了合理的、独立的输配电价才能真正实现电网的公平开放。“十五”期间电力体制改革的一项重要任务是“开展大用户直购电试点”，但由于独立的输配电价机制没有建立而此项工作难以广泛实施。另一方面，不利于加快电网建设，扭转电网滞后的局面。《意见》指出电网建设滞后是“十一五”需要重点解决的问题，与电源的无序建设相比，原本电网建设滞后的现象更为突出，出现了“送不出、落不下”的“卡脖子”现象。为解决这一问题，根据国网公司的规划，“十一五”期间将投资约1万亿元建设坚强的国家电网，但是如果没有合理的输配电价，电网企业的成本回收和合理的收益将无法得到保障，将影响电网企业可持续发展能力，进而影响电力工业的和国民经济的发展。其次，从价格联动机制上看，没有建立销售电价与上网电价的联动关系。“十五”期间建立了煤电联动机制，2005年和2006年已经实行了两次煤电联动，在一定程度上反映了发电成本和能源紧缺的信号。但是，与电力市场机制相适应的价格联动机制还没有建立，发电侧通过竞价形成的市场价格波动，还不能通过销售电价传递到用户侧。例如在推进电力市场建设中，电力供应紧张成为竞价的一个重大障碍，供需紧张意味着价格上涨，可以吸引投资和供应紧张，而政府限制终端价格大幅度上升，切断了价格与市场供需的相互作用链。最后，从价格结构上看，中国的电价存在严重的交叉补贴，用户电价不能合理反映对电力的使用程度，也起不到引导用户节约能源的作用。一是电力企业补贴用户。我国销售电价总水平偏低，没有反映电力供应的总成本。2005年完成的亚行资助国家电监会的电价研究课题以长期边际成本为基础，对东北三省合理的电力价格水平进行了研究，研究表明东北地区销售电价水平低于合理的价格水平约9％，也即电力工业对电力用户进行了补贴。二是不同地区用户之间进行补贴。各省普遍存在着城市用户补贴农村用户的现象，如大部分省电力公司趸售给地方电力公司的趸售价格与公司平均购电价之间的差价很小，有些地区为负值，形成了省电力公司补贴地方电力公司的局面。三是不同用户之间的交叉补贴，即大工业、非普工业、商业等用户补贴居民、农业等用户。大用户本身由于接入系统电压等级较高、用电量大、负荷率高，所以电价应该较低，但中国与国外相比，用户之间的补贴十分严重。根据国际能源署（ＩＥＡ）的统计，2005年国际经合组织（ＯＥＣＤ）国家的居民电价是工业电价的约1．7倍（平均值），而根据电监会统计数据，2005年中国的居民电价仅为大工业电价的0．93倍，居民电价严重低于工业电价。
 电价改革是电力体制改革中的核心问题，需要解决的问题也千头万绪，但随着电力市场建设的进一步深入，建立一个适应市场的电价机制已经势在必行。
 4、对电力行业各环节的属性认识尚待进一步深化
   电力行业包括发、输、配、售四个环节，其中，电网环节具有非常明显的自然垄断性，发电环节的自然垄断性则随着技术的进步已经逐步消失，售电环节由于进入门槛低而本身不具备自然垄断性。根据电力市场理论，电力市场化改革就是要在可竞争的发电和售电环节引入竞争，在自然垄断的电网环节加强政府监管，构建“放开两头、监管中间”的行业结构，这也是大部分国家的做法。
   20世纪90年代以来，电力市场化改革浪潮首先在西方国家开展，主要包括三方面的内容：建立发电侧竞争市场、逐步放开售电侧市场、实现政府监管下的电网公平开放。例如美国在改革初期开放发电侧市场的同时，就放开了售电侧市场；日本在维持垂直一体化的模式下，在发电侧、售电侧同时引入了竞争；欧盟统一电力市场化改革的指令也要求各成员国逐步放开用户选择权，至2007年7月全部用户放开。
    所以，我国也应该深入研究电力行业各环节的属性，研究“放开两头、监管中间”的电力市场发展模式与中国国情的适应性，稳妥推进我国的电力市场化改革。
难点三：转变政府职能与市场监管问题
 《意见》中指出“十一五”电力体制改革的第三大任务是“进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体制。”中国是传统的计划经济国家，80年代后开始探索社会主义市场经济，目前正处于从计划经济向市场经济的转轨过程中，在这一过程中的中国电力改革必然面临着转型经济中特殊的市场环境。在政府层面，政府管理电力企业的方式还没有完全从计划经济下的管理方式转为市场经济下的管理方式。计划经济下的政府管理方式的突出特点是政企不分、政监不分，政府代替市场包揽一切，直接干预企业的经营行为，政府既是政策的制定者，也是政策的监督者。例如目前中国无论是电价管理，还是投资管理均未摆脱计划经济的色彩，市场的作用没有得到发挥。
“十五”期间，政府在投资和规划体制上也出台了一些管理举措，如2004年政府对电力项目的投资管理从审批制转变为核准制，政府开始主要从项目的社会和环境效益方面对项目方案进行评价；2005年开始探索采用专家评议制度对规划项目方案和时序进行优化。但是总体来看，与建立市场条件的科学发展机制还有较大差距，仍需进一步完善。
从监管角度来说，我国新型的电力监管体制已经初步建立，成立了国家电监会和相应的分支机构，并颁发了《电力监管条例》。但是监管体制尚不完善，对于可竞争环节，如发电侧市场的监管体制还不完善，发电侧市场规则的制定方面还存在很多问题；而对于自然垄断的电网环节，没有建立科学合理的输配电价，没有实现有效的监管，没有为电网企业提供改善管理，提高经营效率的激励。所以，进一步完善市场监管体制也是“十一五”电力体制改革需要解决的难点之一。
 总而言之，根据会议审议通过的精神，“十一五”期间电力体制改革将抓住以上三个电力改革难点，并充分考虑到解决这些问题的复杂性和艰巨性，会议强调电力体制改革在完成这几个任务的同时，必需保持各方面的和谐发展，“处理好发挥市场在电力资源配置中的基础作用与加强改善市场监管的关系，处理好改革、发展、稳定、安全的关系，处理好电力建设与电网建设的关系，处理好电源、调度、安全的关系”。这四个关系的处理实质上是要求在进行电力体制改革过程中实现电力行业内部各环节的和谐发展，以及电力行业和社会的和谐发展。同时，《意见》提出的“十一五”电力体制改革的三个主要任务，是符合中国实际国情的，稳妥务实的，如果解决了这三个难点问题，中国的电力体制改革就有了一个大的飞跃。
                          
                         
  作者简介：
                           
                        王信茂：教授级高级工程师，享受国务院政府特殊津贴高级专家。